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傅斯年《地方制度改革之感想》原文欣赏

  地方制度改革之感想

  现在流行关于行政之理论有两件呼叫得最响最高的,一件是所谓中央与地方之分权,一件是所谓行政效率。我以为这两件都不是什么有逻辑性的问题,在分解之后,或者问题先已不能存在,遑论他的答案?

  现在的中国和帝政专制时代的中国一样是没有地方的。因为地方官吏都是任命于中央,即是在理论上,解免系于中央,这些地方官是对中央负责,不是对地方负责的。中国并没有民选的市长,如法德;没有民选的省长,如美国;没有民选的县参事会,如英国。所以在中国(至少在理论上)中央与“地方”之争仍是一家之事,并不真是中央与地方之争。譬如大唐天子调度不了他的河北山东节度使,只好对他们加官进禄,这却算不得分权于地方。如这样的事,本是所谓“割据”。这名词虽不好听只是事实可惜如此,也只是依事实定方案了。对付这样事实的方案是不能一概而论的,从最文的说起,先把中央的机能造得完善了,不怕他不来朝奉土。用句古典,所谓“远人不服则修文德以来之”。再就最粗的说,便是用兵力来纠正。用句古典,所谓“一条棍棒等身齐,打得来四百坐军州都姓赵”。在这两极端中间,自然还有无数的法子,而其适用与否则在乎当前之形势。不过,实际问题既是如此,而避此则谈中央与地方分权,似乎未必能弭此日之内祸罢?

  说到增加行政效率,似乎也有把这口号看得过重的地方。行政的手续要快,这是谁也不能否认的,如现在的若干行政机关及法院之耽搁事件,真是荒谬到极度的。但整顿这些事自有对症的药,如裁汰无用的人,减少无用的转折,变更党政双管的制度,督责官厅及人员之负责,等等,不必因此并近代官署制之雏形而亦废止之,转向当年之幕府制复古去。现在地方制度中有两个大改革的趋势。一、所谓省府合署办公。二、县政府中废局设科。省府合署办公究竟有什么好处,我至今莫能知晓,其有害处则是想得到的。既合署了,则厅中有事要先商之于省府秘书厅,省府秘书长对于省长是亲近的,省长是容易听他的话的,因此各厅本有奉承省政府秘书厅意见的趋势,如再合署而各厅不能直发公文了,则秘书厅之指挥各厅长更要加甚。于是各厅皆不成其为厅,皆成省府之科。

  傅斯年《地方制度改革之感想》原文欣赏

  有一次我以此一意询于一位亮节刚正的市长石衡青先生,他说:“岂但如此而已,合署之后,各厅(或局)不能直发公文,厅长(或局长)还要仰承省署(或市署)科长的鼻息,自身只是一个科员,哪够得上科长?”我对于他这话和对于他的对日意见一般的佩服!从此处看,可知此等改革,是极其根本的改革。不敢用当今的比喻,姑用明朝的比喻,好像把六部的权都集合在一个承宣太监身上一样。如此严重的改革,若徒因“行政效率”而起,真是小题大做了。不记得清末的事么?有的地方督抚同城,以致巡抚一无实权,当时主张行新政者,以此为诟病,于是废除之。又不记得官文、胡林翼的事吗?胡林翼是个极有才干的人,官文是个愚而好自用的人,只因官为总督,胡为巡抚,胡不得不用三分之二的精神去对付官文,三分之一乃是对付太平天国。现在开倒车者,似乎把这一类的经验都忘了,或者不知道。

  至于废政府之各局,而县长可以自行派科长,也嫌有些笼统。夫县政府中之不该设财政公安两局,而此两局之长尤其不应由省政府直派,在中国这样简陋的地方情形之下,这是当然的。至于教育,本当是全省齐一的,而其行政性质又与普通民政不同,这一局是不便裁的。县长若是熟习民政的,则在教育上其势不能内行。县长所派的教育科长,平均来决不如教育厅所派的教育局长,因为县长之选此等人当然远不如教育厅长在行。一切局之废止,势使县长有包办之权,县长固不是可以垂拱而治的,然也不是可以包办而治的。

  我以为目前地方政治之不济,与其归罪于制度,毋宁归罪于人选。省主席县长之人选若得当,在更好的制度下固然更好,在目前的制度下也还有很多事可做。若不得当,如一省之长永是由不能干城国家之武人充任,县长多是由护兵马弁无赖腐官为之,在现在的制度下固然好不了,在加权的制度下更容易把事弄坏,择人难而改制易,或者这就是现在不谈用人而注意在改制的原因罢?

  老生不免常谈,话从远处说起。汉朝承袭秦朝的一个整整齐齐的行政系统,在地方制度上是很能划一的(此指郡县一部分说)。以郡统县,以中央统郡,虽设州刺史,以行监察权,州刺史却并不是个大官,不是郡守的上司。在天下乱时,邻郡兼并,不特州刺史大了,并且嫌刺史之名称不尊,于是设立了州牧。中央失权,州牧自辟掾属。这自辟掾属一件事本是要不得的,然以行政失了轨道既久,这样的风气,也就历魏晋而相沿成常规了。中央政府便加这样的地方官一个冠冕的名号,叫做“开府”。这不是在中央“开府作牧”的开府,而是在地方开府专征的开府。从此留下一个恶劣的封建式的幕府,制到了清末的督抚。不徒枉革了几场命,现在连知县也快要“开府”了。

  “徒法不足以为政”,还是慎改制度,严求人选,何如?

  (未刊稿,原收入《傅斯年全集》第五册,台北:联经出版公司,1980年出版,暂系于此)

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  • 评论列表(共5条评论):

  • 肥敏丽     发布于 2021-05-27 06:33:46  回复该评论
  • 大唐天子调度不了他的河北山东节度使,只好对他们加官进禄,这却算不得分权于地方。如这样的事,本是所谓“割据”。这名词虽不好听只是事实可惜如此,也只是依事实定方案了。对付这样事实的方案是不能一概而论的,从最文的说起,先把中央的机能造得完善了,不怕他不来朝奉土。用句古
  • 锐运虹     发布于 2021-05-27 06:33:46  回复该评论
  • 发公文,厅长(或局长)还要仰承省署(或市署)科长的鼻息,自身只是一个科员,哪够得上科长?”我对于他这话和对于他的对日意见一般的佩服!从此处看,可知此等改革,是极其根本的
  • 有飞鸾     发布于 2021-06-02 08:04:16  回复该评论
  • 相沿成常规了。中央政府便加这样的地方官一个冠冕的名号,叫做“开府”。这不是在中央“开府作牧”的开府,而是在地方开府专征的开府。从此留下一个恶劣的封建式的幕府,制到了清末的督抚。不徒枉革了几场命
  • 纪立辉     发布于 2021-06-02 08:04:16  回复该评论
  • 厅皆不成其为厅,皆成省府之科。    有一次我以此一意询于一位亮节刚正的市长石衡青先生,他说:“岂但如此而已,合署之后,各厅(或局)不能直发公文,厅长(或局长)还要仰承省署(或市署)科长的鼻
  • 钮忆曼     发布于 2021-06-02 08:04:16  回复该评论
  • 便裁的。县长若是熟习民政的,则在教育上其势不能内行。县长所派的教育科长,平均来决不如教育厅所派的教育局长,因为县长之选此等人当然远不如教育厅长在行。一切局之废止,势使县长有包办之权,县长固不是可以垂拱而治的,然也不是可以包办而治的。  我以为目前地方政治之不济,与其归罪于制度,毋宁归罪于人选。省主席